La planification stratégique territoriale, un enjeu majeur pour l’organisation territoriale et le développement territorial durable :
Quelques propositions concrètes pour le Gabon


Par Franklin Assoumou Ndong, B.A., M.Sc., Ph. D. (en cours), Spécialiste du Développement local et régional .


Réussir l’organisation, l’aménagement et le développement d’un territoire dépend à plusieurs égards des arrangements institutionnels particulièrement optimaux. Pour ce faire, il faut agir sur les dynamiques relationnelles de collaboration volontaire entre différents acteurs qui, dans un processus d’apprentissage continu, participent à l’organisation et à la gestion de leur territoire dans un esprit de progrès et de développement durable. Parmi ces dynamiques relationnelles, on peut citer les relations inter-organisationnelles, la concertation, la coopération communautaire, le réseautage, les partenariats, etc.


De l'aménagement du territoire à la planification stratégique du territoire

La politique locale et régionale de plusieurs pays focalise actuellement sur cet enjeu crucial. De l’aménagement du territoire qui fut au cœur des efforts publics de développement après la Deuxième Guerre Mondiale, au « management » (gestion) territorial qui atteint son apogée pendant les années 1970 et 1980, nous passons maintenant aux « interventions sur les processus continus d’organisation territoriale ». Cette organisation collective et progressive des territoires se résume essentiellement à quatre grandes dimensions : les principes d’organisation territoriale; la culture organisationnelle territoriale, la procédure de planification territoriale; et les arrangements institutionnels optimaux. Dans cet article, j’insisterai sur la planification stratégique territoriale (je reviendrai néanmoins sur les autres dimensions un peu plus loin).

Au regard des réfléxions en cours dans notre pays (le Gabon) sur l’aménagement du territoire, qu’il me soit permis de proposer ici un modèle concret et dynamique de planification stratégique territoriale visant le développement durable d’un territoire donné (le Gabon ou une de ses parties, comme notre exemple).

On définit la planification telle une démarche ou un processus permettant de faire la liaison entre connaissance (rationalité) et actions (initiatives, décisions, interventions). Lorsque la procédure utilisée est appropriée, cette liaison génère de l’innovation pour l’objet planifié. Ainsi, le « planificateur » doit respecter un certain nombre d’étapes, de conditions et de critères. La planification stratégique territoriale implique dès lors la mise en œuvre d’une procédure (ou démarche) précise et articulée afin d’établir essentiellement quatre grandes composantes qui lui offrent son contenu réel : une vision territoriale, un cadre d’orientation et de prospective, des décisions, et une dynamique d’interaction et d’itération. On retrouve généralement trois modes de planification, à savoir la planification allocative, la planification radicale et la planification innovatrice. La planification innovatrice et stratégique territoriale vise généralement deux buts explicites : la gestion rationnelle des ressources publiques et l’impulsion du développement durable, tenant compte de ses dimensions sociale, culturelle, économique et environnementale.

Propositions de démarche de planification stratégique territoriale pour le Gabon

La procédure de planification stratégique territoriale que je préconise est élaborée non seulement sur la base de la littérature scientifique sur ce sujet, mais aussi des expériences pratiques dans différents territoires à travers le monde, notamment au Canada. Loin d’être un modèle tout fait et dogmatique, elle se veut un apport pour les réflexions et les mises à jour de l’expérience gabonaise en matière de développement territorial durable.

La procédure de planification stratégique territoriale que je propose s’exerce donc en cinq étapes distinctes conduisant progressivement vers une étape ultime appelée « Sommet Territorial ». Le départ de la démarche s’effectue par un important « Forum Territorial » afin de lancer la mobilisation élargie (société civile, secteur privé, secteur communautaire, État) sur une opération de réflexion stratégique collective. Le territoire doit alors s’associer aussi des experts professionnels, des universitaires et autres spécialistes afin d’enrichir la vision territoriale. Pensons notamment à des enjeux stratégiques tels que l’entrepreneuriat, l'emploi, l’aménagement, l’éducation, la santé, la formation, la fiscalité, le tourisme, les activités de Recherche et Développement, la pauvreté, etc. Des « Ateliers de travail » doivent être mis en œuvre. Des thèmes majeurs sont ainsi collectivement éclairés dans un esprit de prospective, tout en conservant les éléments très pratiques. Le Forum se termine généralement par une plénière qui permet de faire la synthèse du débat et d’identifier clairement les véritables enjeux territoriaux (problèmes – besoins –fonctions – menaces – contraintes – opportunités – actions - etc.). Par la suite, la procédure de planification stratégique territoriale prévoit la tenue de colloques pour les sous-territoires (exemple : régions, départements, districts, communes, municipalités, zones spéciales, etc.). Ces colloques ou forums locaux servent à soulever les enjeux spécifiques et stratégiques à des zones particulières sur le territoire. Ils permettent aux acteurs locaux de révéler leurs besoins, leurs problèmes, leurs préférences, leurs ressources, leurs contraintes, ainsi que les opportunités d’action. Une liste de projets et de recommandations à traiter collectivement sortira de ces colloques afin d’alimenter la démarche territoriale globale.

Viendront alors les « Tables de travail » sur les différents enjeux. Dans le cadre des territoires du Gabon (je dis « des territoires » considérant qu’en termes scientifiques, le territoire d’un pays est rarement considéré comme un bloc monolithique), je pense notamment aux enjeux reliés à de nouvelles fonctions publiques à exercer sur les territoires, notamment l’éducation, l’emploi, le développement économique, la santé, la sécurité publique, les infrastructures (notamment les routes), la gestion des déchets domestiques et industriels, etc. Certains enjeux correspondent par ailleurs à d’autres thèmes stratégiques pour les territoires tels le tourisme, la forêt, le pétrole, les mines, l’agro-alimentaire, le tourisme, l’économie sociale (coopératives, etc.), l’environnement, etc. Tandis que d’autres enjeux désignés sont plutôt reliés à des actions concrètes pour lesquelles il devient pertinent d’effectuer le montage de la faisabilité multicritère. Dans ce cas, il s’agit d’actions plus ou moins structurantes pour les territoires tels que des services à domicile, le transfert d’expertise, une halte de repos sur une route, la prospection d’entreprises, un centre communautaire, un centre multimédia ou internet communautaire, des partenariats de Recherche et de Développement, des parcs et incubateurs industriels, etc. Les diverses « Tables de réflexion » permettent aux experts, aux élus, aux groupes sociaux, aux décideurs, aux revendicateurs, aux clients, aux entrepreneurs actuels ou potentiels, aux citoyens, etc. de se mobiliser, d’exprimer leur volonté d’agir et de travailler ensemble sur des enjeux précis et concrets. Des problématiques détaillées sont soulevées au fil du dialogue. Des inventaires de ressources sont effectués. Des coûts, des bénéfices et des impacts sont mesurés. Ces « Tables » génèrent à terme des options évaluées pour le territoire en cours de planification. En matière de mobilisation des acteurs et de montage de dossiers, elles s’avèrent le cœur de la planification stratégique territoriale.

Après les « Tables de travail », deux autres étapes complètent le processus de planification. En effet, à la suite des « Tables de réflexion » telles que nous les décrivions ci-dessus, les options, ficelées sous forme de dossiers concrets (fonctions – stratégies – actions), sont traitées collectivement dans un esprit de comparaison et de sélection. Un deuxième Forum, le « Forum de priorisation des options », différent du premier (le « Forum Territorial »), devient alors nécessaire à cet effet. Il doit idéalement s’appuyer sur une mécanique articulée de priorisation démocratique des options sur la base de critères rationnels. Un tel Forum permet en réalité aux décideurs du territoire de mettre en place un mécanisme formel pour effectuer des choix, générer des consensus collectifs et établir fermement des priorités territoriales parmi les options offertes; priorités sur lesquelles les différents partenaires devront éventuellement s’engager dans leur réalisation concrète.

Pour réaliser ses engagements concrets, la procédure de planification stratégique territoriale devra finalement aboutir sur un « Sommet Territorial ». Dans la préparation d’un tel Sommet, le milieu entre clairement dans le domaine des tactiques ou stratégies. La tactique est l’art d’utiliser les conditions du champ et les éléments de la conjoncture afin de conduire les bons projets (coûts – bénéfices – impacts) à une décision d’exécution. La sensibilisation, le démarchage, la mobilisation, la manifestation, etc. représentent autant de tactiques très bien connues à cet égard. L’objectif de l’utilisation de ces tactiques réside généralement dans le contournement, la domestication ou l’appropriation des formules juridico-politiques en œuvre officiellement (je pense notamment à la programmation des différents ministères et à la Loi sur la Décentralisation), mais insuffisamment flexibles pour réaliser des projets innovateurs, hors normes par essence. Pour chaque projet dont la faisabilité est sans équivoque, il s’agit généralement de trouver les arrangements institutionnels adéquats à sa réalisation, tels que le partenariat, l’association, la coopération, le réseautage, l’alliance stratégique, etc. En ce sens, la mise en place d’un véritable système de conventions territoriales entre les divers partenaires représente une modalité largement préconisée actuellement par les spécialistes de la planification stratégique territoriale.

Une fois le « Sommet Territorial » complété, je préconise l’utilisation d’un événement annuel pour faire le suivi des projets et surtout pour dynamiser et vivifier le développement économique et l’entrepreneuriat. Un tel événement peut s’appeler « Forum National des Idées et Actions pour le Développement Durable ». Il peut être présenté de manière rotative dans différentes localités à travers le Gabon. Ce Forum annuel peut inclure différentes activités et événements consacrés à des thèmes variés : Leadership et Planification stratégique; Initiatives pour la nouvelle économie; Séminaires sur l’Entrepreneuriat, le Commerce, les Inventions, les Nouvelles Technologies de l’Information et de Communications, les ONG, le Développement rural, etc.

En somme, la planification stratégique territoriale ne permet pas seulement de doter le territoire de projets collectifs concrets axés sur le développement durable, elle permet aussi à la population en général, aux groupes, au secteur privé, à l’État, de participer à une pratique concrète et palpable de la démocratie, de la liberté et de la bonne gouvernance. Adopter une telle initiative placerait de même le Gabon en avance sur d’autres pays africains dans ce domaine essentiel aux pratiques de la bonne gouvernance et du développement durable.

Quoi conclure ?

En définitive, afin de maximiser l’utilisation de ses territoires dans le cadre de la nouvelle économie-monde (ou la mondialisation), le Gabon devrait intervenir (entre autres) sur les conditions institutionnelles, notamment en misant sur la décentralisation (sa pratique véritable : aller au-delà des discours et textes), la régionalisation et le renforcement des collectivités territoriales ou locales. L’esprit des réformes précédentes et/ou en cours au Gabon peut sembler bon; la méthode et les moyens utilisés peuvent être, quant à eux, discutables. Les réformes locale et régionale ou territoriales entreprises ou à entreprendre doivent être en mesure d’enrichir le processus d’organisation territoriale. L’innovation dans les structures, l’aménagement du territoire, les règles administratives, les stratégies territoriales, les actions à effectuer, etc., s’avère plus que jamais cruciale. Le processus de planification stratégique territoriale que je propose ici devrait être capable, si bien appliqué, de mobiliser les acteurs, de canaliser les efforts dispersés actuellement et de dynamiser le processus d’organisation sur les territoires à travers tout le Gabon. Cette procédure de planification m’apparaît appropriée pour un État qui aspire au développement durable à long terme, incluant le renforcement de la démocratie et de la bonne gouvernance. Elle devrait aboutir à terme sur la mise en œuvre d’un système de conventions territoriales flexibles entre les différents partenaires de la gestion et du développement durable; conventions qui tiennent effectivement compte de la représentativité de tous les strates territoriales et sociétales ainsi que des intérêts de tous les secteurs. Conventions qui permettraient également de définir les modalités de répartition des activités, des interventions, des services, des moyens, des coûts, des bénéfices, des impacts, etc. Élaborées par et pour chaque territoire, de telles conventions qui fixent des normes, des règles et des codes de fonctionnement général, représentent, à mon avis, la condition institutionnelle sine qua non pour progresser dans l’exercice des fonctions publiques, dans l’application de stratégies et dans la mise en œuvre d’actions concrètes d’aménagement et de développement territorial durable.

Rappelons que réussir l’organisation collective et progressive des territoires et le développement territorial durable ne se limite pas à la planification stratégique territoriale, il faut aussi tenir compte de certains principes d’organisation territoriale et d’une certaine culture organisationnelle du territoire. Les principes d’organisation territoriale concernent :

•la claire distinction des responsabilités de chaque organisation publique (entre autres, respect des règles de la décentralisation et des principes de proximité et de subsidiarité);

•l’imputabilité politique des décideurs publics;

•les ressources autonomes de financement des organisations;


•la mobilisation et l’implication des citoyens dans les processus décisionnels;


•l’efficacité et l’efficience économique à rechercher continuellement dans la gestion;


•la capacité d’intégration territoriale et inter-territoriale des fonctions exercées;


•l’activation de réseaux d’information entre les acteurs.


La culture organisationnelle territoriale concerne quant à elle :

•le respect des processus identitaires sur le territoire;

•la mobilisation et l’actualisation du potentiel humain latent;


•les valeurs traditionnelles de coopération;


•la valorisation du rôle des élus et du leadership;


•un bon taux de renouvellement des décideurs;


•l’allégement de la partisannerie politique et de l’esprit clanique ou ethnique;


•l’élimination du corporatisme exacerbé et des confrontations stériles;


•la circulation de l’information signifiante aux décisions;


•la solidarité des consensus collectifs;


• la solidarité communautaire; etc.


Pour terminer, précisons que des initiatives, propositions, lois et projets de toutes sortes sont avancés au Gabon, le problème repose dans l’application concrète de tout cela : le temps est donc venu de passer du discours aux actes, d’appliquer les bonnes idées, les lois, etc.

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Écrit en août 2002. Posté sur Internet en avril 2003.

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